依憲治國將成依法治國核心
  郭濤濤
  [依法治國或法治治國這些詞具有很大包容性和開放性,因而也很容易被歪曲。正因為如此,過去有過形式上的、功利的甚至是錯誤的理解]
  [當初,在經濟改革成功而政治改革缺位的背景下,提出依法治國是個明智的替代物。因為依法治國實行法治的具體內容是可多可少、可進可退。所以在新世紀以來的十多年裡,法治的實踐仍處在時而進步,時而原地猶豫,時而退步的狀態]
  身為復旦大學法學院院長和中國法理學研究會副會長,孫笑俠以對法理學、法哲學和公法學的細緻研究而聞名於業內。
  在今年10月即將召開的十八屆四中全會上,“依法治國”將成為四中全會的議題,從法理學的角度,應當如何看待即將討論的“依法治國”議題?過去中國法治建設又有哪些變化?未來中國法治之路又應該如何走?8月底,《第一財經日報》記者郵件專訪了孫笑俠。
  法治已成各方的真需求
  第一財經日報:今年10月即將召開的十八屆四中全會將研究推進依法治國等重大問題,你怎麼看這次會議以及依法治國的議題?
  孫笑俠:四中全會將以法治為專題早有耳聞,乍一聽這一打破中央全會慣例確實挺新鮮的,但是細想起來,覺得也是順理成章的事。
  從十四大以來,歷次“四中全會”要麼以落實三中全會精神為主題,要麼聚焦“黨建”主題。依我看,十八屆四中全會主題聚焦“依法治國”,既是落實三中全會精神,又是關於黨如何依法執政的黨建問題。
  7月29日中央政治局宣佈四中全會主題是“依法治國”,實質上卻有豐富的內涵,這也恰恰構成了這則新聞的另外三個看點:
  第一,這次中央領導重覆一個十幾年前的老話題,表明他們和老百姓一樣對前個階段法治狀況不滿意;
  第二,近年來中國法治有虛實真假之分,虛假的法治來自形式或虛幻的需求,真實的法治則來自真實的需求。這次和前幾屆領導人所面對的法治形勢有明顯的不同:轉型危機更嚴峻、腐敗教訓更深刻、市場需求更急迫、民意共識更強烈,因此可以推測本輪推進法治的決心之大小、舉措之真假;
  第三,更令人期待的是,這次全會在法治上到底有哪些內容和舉措是體現反思和深化?
  7月29日中央政治局宣佈審查周永康的同時,宣佈四中全會的依法治國主題,兩件事聯繫在一起,有人分析是要在總結周永康主管政法時的教訓的基礎上抓法治建設。
  其實,即使沒有周永康的腐敗和薄熙來的亂局,國家也要深化法治建設,只不過近年來深刻而鮮活的教訓,使得我們對法治的需求更真切、更具體。現在抓法治建設,其實質就是我們呼籲多年的政治體制改革,法治化是政改最合適的突破口,也是中國經濟社會發展到今天各方的真實需求。
  日報:依法治國並不是新鮮概念,早在上世紀80年代末,鄧小平就提出了法制概念,其後中國也一直在法治方面進行探索,那麼,您怎麼看這些年中國在依法治國方面的改革脈絡?
  孫笑俠:從用詞上看,中央公佈四中全會主題用了“依法治國”這個十幾年前的老詞,是不是老調重彈?其實它是按現行憲法的規範用詞來講的,從法理上說,就是“法治”。
  依法治國或法治治國這些詞具有很大包容性和開放性,因而也很容易被歪曲。正因為如此,過去有過形式上的、功利的甚至是錯誤的理解。
  當初,在經濟改革成功而政治改革缺位的背景下,提出依法治國是個明智的替代物。因為依法治國實行法治的具體內容是可多可少、可進可退。所以在新世紀以來的十多年裡,法治的實踐仍處在時而進步,時而原地猶豫,時而退步的狀態。
  目前新條件下,它一定會被賦予新內容而不斷發展,比如十八屆三中全會上出現的“法治中國”概念,將會在四中全會上成為關鍵詞和主題詞。
  當下的中國,法治為何會成為老百姓的口頭禪,就是因為法治已成了百姓的真需求,我們需要法治來改變拆遷或城管制度;需要政府把政府權力清單掛在陽光底下;需要政府減少許可審批給市場主體更多自由;需要法治保障投資風險的減少;需要法治來保證每人都不會吃到有毒食物;需要法治保障教育與就業機會的公平;需要法治保障個人意見有正常暢通的渠道和方式得以表達;需要法治來保證自己的官司受到法院公平對待;需要法治來保證自己不被偵查機關任意監控和關押……
  新一屆領導人是在這種背景下,認認真真琢磨法治問題,提出一些新思路,比如上任伊始就強調“憲法高於一切”,“堅決糾正違憲違法行為”,“法治是治國理政的基本方式”。重大改革都要“於法有據”、各級領導幹部要掌握“法治思維和法治方式”,“把權力關進制度的牢籠”,“法無授權無權力”,“法無禁止即自由”,“司法權是判斷權,司法權是中央事權”,等等,這些提法都是很內行、很純正的法治思想。
  可見新一屆領導不僅把握了法治的重要意義,而且理解了法治的內在精髓。這些提法也都反映了中國經濟社會和各階層民眾對法治的真實需求,也體現了中國新一代政治家對現實社會需求的準確把握。
  總之,大家意識到推進法治不只是律師和法官們的事,還是企業家、知識人、政治家等社會各界的事,更是事關老百姓人權與民生的事,推行法治成為中國人的真實需求。
  可能納入全會討論的“六大議題”
  日報:你認為四中全會即將討論的“依法治國”議題,有哪些議題可能納入四中全會的討論範圍?最急需解決的問題是什麼?
  孫笑俠:我們不難預測到,四中全會將會把“法治中國”作為決議標題的關鍵詞,決議將會出現一個深化版或叫升級版的法治建設方案。當今中國社會真實的需求下會有真實的法治,因此我估計以下六大議題會進入全會議題:
  第一,法治與國家治理現代化。要實現國家治理體系和治理能力現代化,就是要確立法治是治國理政的基本方式,共產黨自身的需求會強調執政方式的轉變,強調國家治理方式的轉變。
  這個議題中最急需解決的問題是:如何在法治的框架下進行改革,如何體現改革於法有據,如何運用法治思維和法治方式來推進改革、規範發展、促進矛盾化解,如何普遍建立法律顧問制度。
  第二,維護憲法權威與違憲監督機制。重申憲法具有最高權威,雖不會對憲政作出定論,但會明確提出依憲治國、依憲執政是依法治國的核心,要進一步健全憲法實施監督機制和程序。
  這個議題中最急需解決的問題是:是否取消禁令,宣佈各級司法機關可以在裁判文書中引用憲法?如何啟動憲法實施監督制度?如何增加有地方立法權的城市的數量?
  第三,順應市場化需要,建設法治政府。切實轉變政府職能,減少權力、公佈清單。深化行政執法體制改革。
  這個議題中最急需解決的問題是:如何整合執法主體,相對集中執法權?如何理順城管執法體制?如何完善行政執法程序,規範執法自由裁量權,加強對行政執法的監督?
  第四,法治與司法改革,如果說法治是政治改革的突破口,那麼司法改革是首選的突破口。中央已經確立司法改革的思路,消除司法權的行政化、地方化、大眾化。為了確保“獨立公正”,一是實行省以下統一的司法管理體制,脫離地方政府管理,二是實行職業化人員管理制度。
  這個議題中最急需解決的問題是:如何處理好黨的領導與司法獨立的關係,能否把黨對法治建設的領導與黨對司法的領導區分開來;黨不能以領導政府那樣的方式來領導司法,能否不干預具體個案。
  還有就是,如何改革政法委,省以下政法委的建制是存是廢;如何總結近十年政法工作的教訓;如何健全司法權力運行機制和人權司法保障制度?
  第五,法治與反腐敗。總結反腐敗的經驗教訓,強化權力運行制約和監督體系。推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程。現在我們往往是以紀委查腐和檢法懲腐為主,以群眾舉報、網民人肉、媒體挖糞甚至民間戲言所謂的“小三反腐”,等等,都可歸納為“人工反腐”。
  這個議題中最急需解決的問題是:如何剋服張五常所說的計劃經濟向市場經濟轉型帶來的“制度化腐敗”?如何在法治系統中通過制度來防止腐敗而不是單一的反腐,也就是說,我們如何從現在的“人工反腐”轉變為“制度防腐”。
  第六,全面系統闡述“法治中國”理論。不僅用“法治中國”概念涵蓋上述所有的重點議題,還在“依法治國”思想上有新內容和有新舉措。
  這個議題中最急需解決的問題是:需要闡明“法治中國”的內涵與外延,使內部各方面關係在法理上更加協調。法治國家與法治社會的關係怎麼表述;在政府法治之外如何強調行業法治;建立什麼樣的法治建設指標體系和考核標準;法治建設的步驟以及與小康目標的關係。
  2020年實現小康時,法治達到什麼水平都需要加以更明確詳細的闡述,2049年建國一百周年時,法治達到什麼水平。
 
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